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SOMMARIO: 1. Premessa; 2. La ratio e l’evoluzione del quadro normativo; 3. Il premio d’occupazione e la funzione anticiclica; 4. Conclusioni 


1. Premessa. 
Il premio d’occupazione, previsto dal decreto-legge n. 78/2009 convertito con la legge 102/2009, ha trovato l’assetto definitivo con l’emanazione del Decreto interministeriale del 18.12.2009 n. 49281. 
La previsione dell’articolo 1 della legge 102/2009 attribuiva infatti a un decreto interministeriale la definizione del meccanismo di funzionamento dell’incentivo . 
Tale intervento ponendosi all’incrocio tra le politiche attive del lavoro e le forme di assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione prevede che i lavoratori interessati da forme di sostegno al reddito, in costanza del rapporto di lavoro, possano essere impiegati in progetti di formazione riqualificazione professionale comprensivi di un’attività lavorativa svolta a favore dello stesso datore di lavoro o impresa cha ha fatto ricorso alla cassa integrazione ovvero ai contratti di solidarietà espansivi o difensivi. 
La formazione professionale è finanziata attraverso un impegno finanziario statale pari a 20 milioni di euro per il 2009 e 150 milioni per il 2010.

L’accesso a  tale forma d’incentivazione è subordinata all’assolvimento da parte del datore di lavoro di  tre precisi impegni : 
1) l’inserimento dei lavoratori nei progetti di riqualificazione o formazione professionale deve essere previsto da un accordo istituzionale formalizzato presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ovvero nelle sedi territoriali competenti dello stesso dicastero  a seconda del territorio dove è insediata l’impresa richiedente .
2) il differenziale tra il trattamento derivante dai meccanismi di sostegno al reddito e il livello della retribuzione ordinaria del lavoratore  è a carico del datore di lavoro.
3) la formulazione di un progetto che illustri preliminarmente  il contenuto la durata e le modalità della formazione e successivamente la presentazione di un report che illustri i risultati del progetto .         
        2) La ratio del provvedimento 
L’intervento costituisce un ulteriore strumento attraverso cui affrontare l’attuale crisi economica anticipando in qualche modo il ruolo che la  formazione e la riqualificazione professionale dovrebbero assumere nell’ambito di una riorganizzazione del sistema degli ammortizzatori sociali. 
Oggetto di #nuova delega al governo, la riscrittura organica degli interventi  di formazione e riqualificazione nell’ambito del sostegno al reddito dei  lavoratori è certamente necessaria giacché l’alluvionale serie di  interventi emergenziali posti in essere dal legislatore per affrontare le varie crisi occupazionali degli ultimi decenni hanno intaccato la coerenza sistematica  e la stessa efficacia del ricorso a tali strumenti.
Il premio d’occupazione  sembra  coniugare gli elementi tipici delle politiche attive sul lavoro con le finalità proprie degli strumenti di sostegno al reddito ponendosi all‘interno dei quegli schemi che facilitano il passaggio dai sussidi al lavoro  (welfare- to work-  sistem )#.   
La possibilità di intraprendere un percorso di formazione e riqualificazione professionale all’interno dell’attività non interrompe l’erogazione degli interventi di sostegno al reddito# ma permette, invece, ai lavoratori di avere il differenziale tra indennità pubblica e precedente retribuzione#. Tale differenziale è posto a carico del datore di lavoro. 
A questo proposito non sembra neutrale evidenziare come per il legislatore il premio d’occupazione sia diretto a valorizzare e conservare il capitale umano nelle imprese. 
Al di là di questioni puramente terminologiche, pur rimanendo preponderante la finalità di sostegno ai lavoratori, non può non notarsi come l’intervento faciliti processi di riqualificazione del capitale umano delle imprese tenendo cioè a guidare le stesse verso processi inevitabili di ristrutturazione e di riqualificazione dei processi e dei prodotti in modo tale da evitare che tali riconversioni incidano negativamente sui livelli occupazionali. 
La mera difesa dei livelli occupazionali sembra saldarsi con una prospettiva che in qualche modo promuove l’attività d’impresa nel corso di situazioni di grave crisi aziendale. 
In questo senso il premio di occupazione sembra costituire la naturale evoluzione di quella tendenza che ha interessato la Cassa Integrazione Guadagni fino ad attribuire alla stessa la duplice funzione di strumento di tutela dei lavoratori  e di sostegno al sistema delle imprese.  
Importante, seppur non essenziale, sembra essere la finalità dell’intervento coincidente con la tutela e promozione dell’attività economica essenzialmente connessa con la difesa dei livelli occupazionali. 
La finalità in prospettiva è quella di tutelare l’iniziativa privata nel corso della gestione garantendo che il patrimonio di conoscenze professionali che costituisce l’azienda non vada disperso bensì potenziato attraverso percorsi formativi o di riqualificazione che prevedano percorsi d’apprendimento anche attraverso lo svolgimento di attività lavorativa in azienda.
In questo senso l’ intervento pare realizzare la prospettiva teorica del libro bianco laddove in una interpretazione costituzionalmente orientata  si rileva come “ la priorità assegnata dalla carta costituzionale al lavoro non deve peraltro far dimenticare la tutela costituzionale della libertà di iniziativa economica  e dunque di impresa. Il fatto che l’impresa debba essere, il più possibile , libera nel suo agire  e nel suo sviluppo s’impone dalla sua stessa natura : la libera iniziativa. Senza questa libertà non è possibile intraprendere le attività necessarie per presentarsi a lungo termine sul mercato e vivere in modo creativo il rapporto con la concorrenza” .
Il premio all’occupazione sembra allora porsi come intervento che riesce a realizzare entrambe le esigenze in una prospettiva che attua i principi costituzionali  in maniera integrata.    
L’iniziativa privata sembra allora  originariamente e naturalmente identificarsi nell’utilità sociale ribaltando risalenti interpretazioni dell’articolo 41 secondo cui l’attività economica è libera sempre  che non contrasti con le finalità sociali. 
    Tale prospettiva sembra coordinarsi, in termini generali, con alcune previsioni del decreto legge 112/2008 convertito con la legge 133/2008 che all’articolo 38 prevede, al fine di garantire il diritto d’iniziativa economica privata di cui all'articolo 41 della Costituzione, che  l'avvio di un‘ attività imprenditoriale, per il soggetto in possesso dei requisiti di legge, sia tutelato sin dalla presentazione della dichiarazione d’inizio attività o dalla richiesta del titolo autorizzatorio.

3) Il premio all’occupazione e la funzione anticiclica 
    Non nuova nel dibattito dottrinale, la funzione anticiclica  delle misure di sostegno al reddito potrebbe trovare un esempio caratterizzante proprio nel premio d’occupazione previsto dall’articolo 1, del decreto legge 78/2009 cosi come convertito dalla legge 102/2009.
    Il carattere sperimentale dell’intervento presuppone la reale discontinuità con i tradizionali interventi di sostegno al reddito caratterizzandosi per il particolare contesto in cui si colloca.
    Nel panorama internazionale non mancano, infatti, proposte tese ad attribuire una valenza anticiclica ed essenzialmente macro-economica ad aumenti straordinari delle misure di sostegno  al reddito  in presenza  di gravi situazioni di crisi economica.
In tale prospettiva la tutela di una particolare categoria di lavoratori coinciderebbe pienamente con  la tutela dell’intero sistema economico. 
L’eventuale introduzione di tale strumento potrebbe essere inficiata dalle difficoltà di adottare un intervento diretto a riportare le misure di sostegno al reddito all’entità ordinaria dopo aver fatto ricorso a misure straordinarie dirette ad aumentarne l’entità .
Il premio d’occupazione dell’ articolo 1, comma 1, della legge 102/2009 sembra rappresentare una variante nell’ambito di questa prospettiva teorica laddove la misura di sostegno al reddito è  integrata  dal datore di lavoro. 
La   differenza è rappresentata dal fatto che la proposta del Fiscal Council svedese si pone nell’ambito di una prospettiva di intervento pubblico sganciato da processi di riqualificazione o formazione professionale connessi con processi di ristrutturazione aziendale.
L’intervento del legislatore italiano sembra pertanto garantire maggiore flessibilità rispetto alla proposta svedese giacché proprio la subordinazione dell’integrazione indennitaria  a processi di qualificazione e formazione all’interno dell’impresa costituisce uno strumento selettivo in grado di rendere non permanente e automatico l’intervento, in modo da preservarne l’impatto e l’efficacia sul sistema economico.
Tale analisi comparativa mette anche in luce la difficile qualificazione dell’intervento. Infatti,  il premio d’occupazione non sembra a stretto rigore potersi qualificare nell’ambito delle politiche attive per il lavoro giacché alla formazione e riqualificazione professionale si accompagna la previsione della concessione di un differenziale che comunque costituisce una sorta di integrazione  alle misure di sostegno al reddito.
 Tuttavia l’assimilabilità piena del premio alle forme di sostegno al reddito non pare possibile giacchè da un lato la misura non è direttamente erogata dallo Stato e dall’altro la sua introduzione,  pur  presupponendo la libertà dal bisogno, ne limita il  campo a una determinata fascia di lavoratori.  
Come già accennato l’intervento ha carattere  sperimentale e presenta elementi  tendenzialmente coincidenti con l’ambivalente finalità del ricorso alla Cassa Integrazione Guadagni eccetto per l‘eccezionale previsione relativa all‘integrazione di reddito a carico del datore di lavoro. 
In  una prospettiva di lungo periodo risulta necessario stabilire se tale tipo di intervento deve intendersi come ordinario, adottabile in presenza di ogni crisi occupazionale ovvero debba invece conservare un valore essenzialmente anticiclico ed eccezionale.
 Inoltre,  laddove, l’intervento si configuri come eccezionale occorrerebbe valutare se le condizioni macro-economiche che ne autorizzano l’utilizzazione debbano essere predeterminate ovvero se il ricorso all’istituto deve considerarsi rientrante comunque nella autonoma discrezionalità dell’esecutivo .           
 Il ruolo della formazione e della reale ed effettiva riqualificazione professionale sembra condizionare le scelte future del legislatore . 
Al momento una caratteristica  importante dello strumento è data dal fatto che la scelta del tipo di formazione da effettuare rientrando nella disponibilità del datore di lavoro ed essendo a carico di quest’ultima sembra costituire efficiente rimedio per selezionare i percorsi formativi che meglio rispondano alle esigenze delle imprese e dei lavoratori laddove un’ offerta formativa predeterminata dalla mano pubblica potrebbe non essere efficiente.                                                  
Tale meccanismo di selezione sembra poi coordinarsi almeno in parte con la previsione dell’articolo 1, comma 509, della legge 244/2007 che prevede l’attribuzione diretta ai lavoratori di somme o bonus  da spendere per la propria formazione professionale in relazione alle esigenze del mercato del lavoro del luogo.
In tal modo è evidente come il successo della  strategia imperniata sulla formazione e sulla riqualificazione professionale è subordinata all’individuazione da parte del legislatore di meccanismi che, intercettando automaticamente e rapidamente i fabbisogni formativi, diano risposte efficienti promuovendo la buona  formazione o e la riqualificazione delle figure professionali necessarie al mercato in maniera efficiente e tempestiva.        

   Conclusioni 
L’intervento è meritevole di grande attenzione poiché sembra costituire il prototipo di un più generalizzato modus d’azione pubblica nei confronti dei problemi legati all’assistenza , alla  formazione/ riqualificazione dei lavoratori.
 Tuttavia, considerando presupposto comune di tutte le forme di integrazione al reddito la libertà dal bisogno del lavoratore, risulta che l’accesso alla formazione e riqualificazione, comunque non dipendente dalla volontà del singolo lavoratore, costituisce un criterio selettivo  al godimento di un indennità aggiuntiva che favorisce alcuni soggetti piuttosto che la generalità  dei lavoratori  comunque colpiti dalle crisi aziendali . 
 Tale indennità aggiuntiva  è  legata funzionalmente all’impiego di  risorse pubbliche che, in alternativa,  potrebbero essere destinate ad aumentare l’entità delle misure di sostegno per tutti gli aventi diritto alle varie forme di sostegno al reddito a prescindere dal  singolo contesto aziendale.
Dall’altra parte, l’evocata disparità di trattamento potrebbe non avere concreti  elementi di qualificazione giacchè effettivamente lo specifico contesto produttivo differenzia la  concreta situazione dei lavoratori rendendo libero da qualsiasi vincolo la discrezionalità del legislatore sul punto.             
In fine proprio in virtù delle potenzialità dell’istituto maggiore attenzione avrebbe meritato il monitoraggio dell’intervento. Probabilmente una maggiore considerazione dei  risultati della formazione in termini di posti di lavoro conservati in un arco temporale ragionevole successivo a tale intervento formativo, avrebbe potuto essere un criterio valido per misurarne  la validità  complessiva dell’intervento anche in relazione alla prossima ridefinizione del sistema degli ammortizzatori sociali  e del sistema della formazione o della riqualificazione professionale.