1.5. CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI, 11 GENNAIO 2010, N. 24

Abstract

Il Consiglio di Stato nella sentenza che si commenta brevemente, basa la ratio della decisione, riguardante l’appello avverso una sentenza del TAR in merito all’accertamento del diritto di accesso ai documenti da parte di un’associazione sindacale, sulla strumentalità del diritto di accesso stesso. Secondo il giudice di appello, citando anche una precedente decisione della Sez. V del 10/8/2007, n. 4411, “quale che sia la natura del diritto d'accesso lo stesso è strumentale rispetto alla protezione di un'ulteriore o sottesa situazione soggettiva che non necessariamente è di interesse legittimo o di diritto soggettivo, ma che può avere la consistenza di un interesse collettivo o diffuso o di un interesse semplice o di fatto”. La situazione giuridica attiva sulla quale insiste il Consiglio di Stato, a prescindere da qualunque qualificazione, deve sussistere affinchè l’accesso agli atti possa essere tutelato, sia che l’istante agisca a nome proprio, sia che la richiesta provenga da associazioni esponenziali. In merito al caso specifico, il giudice afferma che non ritiene necessario discostarsi dall’orientamento ormai consolidato della stessa sezione in merito al riconoscimento del diritto di accesso a soggetti che non agiscano in nome proprio come le associazioni. Secondo la VI sezione “il diritto di accesso non si configura mai come un'azione popolare (fatta eccezione per il peculiare settore dell' accesso ambientale), ma postula sempre un accertamento concreto dell'esistenza di un interesse differenziato della parte che richiede i documenti. La titolarità (o la rappresentatività) degli interessi diffusi non giustifica un generalizzato e pluricomprensivo diritto alla conoscenza di tutti i documenti riferiti all'attività di un gestore del servizio e non collegati alla prestazione dei servizi all'utenza, ma solo al più limitato diritto alla conoscenza di atti, relativi a servizi rivolti ai consumatori, che incidono in via diretta e immediata, e non in via meramente ipotetica e riflessa, sugli interessi dei consumatori.” Nel riaffermare questo concetto viene citata l’importante decisione sempre della stessa sezione del 10.2.2006, n.555. Inoltre, nell’argomentare la motivazione della decisione, che sarà comunque di diniego del riconoscimento del diritto di accesso documentale all’associazione, il Consiglio di Stato si sofferma sulla nozione accesso ambientale che ha rappresentato il caso di maggior affermazione, anche legislativa, del concetto di interesse sotteso all’accesso. In merito all’accesso ambientale si è ormai consolidato l’orientamento che “la domanda di accesso alle informazioni ambientali può consistere anche in una generica richiesta di informazioni sulle condizioni di un determinato contesto ambientale, a condizione che questo sia specificato e che la richiesta non sia mirata ad un mero sindacato ispettivo sull'attività del comune.” Tornando alla legittimazione attiva, sempre la IV Sezione, in una precedente decisione del 30.12.2003, n.9158, affermava che “l'organizzazione sindacale può essere titolare di un interesse giuridicamente rilevante all'accesso di atti e documenti amministrativi, sia in relazione alla posizione di singoli iscritti, con necessaria esclusione di ogni ipotesi di pur potenziale conflitto di interessi, sia in relazione a un interesse proprio dell'organizzazione, il quale sia rapportabile - secondo la terminologia giuslavoristica - a una posizione di parte del conflitto collettivo che intercorre istituzionalmente tra sindacato e datore di lavoro e quindi, nel settore pubblico, tra sindacato e amministrazione che agisca nella veste di datore di lavoro.” 
Nella decisione in commento, il giudice, a supporto della motivazione del diniego, riafferma che il principio della trasparenza amministrativa accolto nel nostro ordinamento non è affatto assoluto ed incondizionato ma soggiace ad alcuni temperamenti. Tra questi alcuni sono basati sulle limitazioni dei soggetti attivi del diritto di accesso. ”La posizione legittimante l'accesso è costituita da una situazione giuridicamente rilevante (comprensiva anche degli interessi diffusi) e dal collegamento qualificato tra questa posizione sostanziale e la documentazione di cui si pretende la conoscenza”. Inoltre “la titolarità (o la rappresentatività) degli interessi diffusi non giustifica, tuttavia, un generalizzato e pluricomprensivo diritto alla conoscenza di tutti i documenti riferiti all'attività del gestore del servizio e non collegati alla prestazione dei servizi all'utenza”. La VI Sezione, avvicinandosi alle considerazioni finali a supporto della decisione, richiama il principio generale per il quale “il diritto di accesso è riconosciuto a chiunque - compresi i soggetti portatori di interessi diffusi e collettivi - vi abbia interesse, per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti e detto interesse deve essere diretto, concreto ed attuale.” Nel caso specifico, per il Supremo Consesso di Palazzo Spada, “sussiste il diritto dell' organizzazione sindacale ad esercitare il diritto di accesso per la cognizione di documenti che possano coinvolgere sia le prerogative del sindacato quale istituzione esponenziale di una determinata categoria di lavoratori, sia le posizioni di lavoro di singoli iscritti nel cui interesse e rappresentanza opera l' associazione.” Questo duplice profilo di legittimazione, continua il giudice, consente alle organizzazioni sindacali di azionare il diritto di accesso sia iure proprio che a tutela di interessi giuridicamente rilevanti delle categorie che l’organizzazione stessa rappresenta. Ma questa legittimazione, ed è questo il fulcro della decisione, non può tuttavia tradursi in iniziative di preventivo e generalizzato controllo dell’intera attività dell’amministrazione datrice di lavoro. Tale attività , infatti, si tradurrebbe in una sovrapposizione ed una duplicazione di compiti e funzioni che altri soggetti istituzionalmente preposti nel settore di impiego alla gestione del rapporto di lavoro. Questa limitazione e preclusione è prevista e codificata all’art.24, comma 3 della legge n.241 del 1990 in base al quale "non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell' operato delle pubbliche amministrazioni". Pertanto, la domanda di accesso, ancorché esplicata in esercizio della prerogative dell' organizzazione sindacale soggiace al filtro dell'esistenza di un interesse diretto, concreto e attuale corrispondente ad un situazione giuridicamente tutelata che trovi collegamento nel documento che si vuole conoscere.” In conclusione la VI Sezione conferma la decisione del giudice di primo grado che aveva negato il diritto di accesso agli atti da parte dell’organizzazione sindacale, in quanto non emerge nel caso concreto l’individuazione di quell’interesse specifico, concreto ed attuale che sottende all’esercizio del diritto di accesso.