Corte costituzionale, 2.4.2014, n. 73 - Ammissibilità ricorso straordinario

Abstract

La sentenza n. 73 del 2 aprile 2014  dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 7, comma 8, d.lgs. n. 104/2010, sollevata dal Consiglio di Stato, sezione prima, nell’esercizio della sua funzione consultiva in sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

La norma impugnata limita l’ammissibilità del ricorso straordinario alle sole controversie devolute alla giurisdizione amministrativa, con conseguente impossibilità di esperire il rimedio a tutela di posizioni soggettive devolute al giudice ordinario.

Tale “revisione così sostanziale nell’ambito del sistema del ricorso straordinario” viola, ad avviso del remittente, il combinato disposto degli artt. 76 e 77, comma 1 Cost. poiché il decreto legislativo che la contiene è stato adottato “in mancanza di alcun esplicito riferimento nella legge delega al particolare ‘oggetto’ in discorso”.

In via preliminare, la Corte ha ritenuto ammissibile la questione, pronunciandosi così per la prima volta sulla legittimazione del Consiglio di Stato a sollevare giudizi di costituzionalità nell’esercizio della sua funzione consultiva nell’ambito del rimedio in parola[i].  Tale previsione, pur contenuta in una legge ordinaria, è, ad avviso della Corte, “coerente con i criteri posti dall’art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, ai sensi del quale la questione di legittimità costituzionale deve essere rilevata o sollevata «nel corso di un giudizio» e deve essere ritenuta non manifestamente infondata da parte di un «giudice»”[ii].

Nel merito, la Corte costituzionale dichiara non fondata la questione poiché ritiene la norma oggetto del giudizio finalizzata a “coordinare i rapporti fra la giurisdizione amministrativa e l’ambito di applicazione di un rimedio giudiziale attratto per alcuni profili nell’orbita della giurisdizione amministrativa medesima” e, pertanto, non estranea al campo d’azione riguardante il riordino delle “norme  vigenti  sulla  giurisdizione del giudice amministrativo, anche rispetto alle altre giurisdizioni”  ai sensi dell’art. 44, c. 2, lett. b), n. 1, l. n. 69/2009.

La sentenza in oggetto sembra dunque confermare la “mutazione genetica” del ricorso straordinario (determinata dal Codice del Processo amministrativo sulla base delle norme di delega contenute nella l. n. 69/2009) , inserendosi nel solco già tracciato sia dalla Corte di Cassazione sia dal Consiglio di Stato.

La Suprema Corte aveva, infatti, affermato in maniera cristallina che  “la L. n. 69 del 2009, art. 69 - che rende vincolante il parere del Consiglio di Stato e legittima l'organo consultivo a sollevare questione incidentale di legittimità costituzionale - e il D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 7 - il quale ammette il ricorso straordinario per le sole controversie sulle quali vi è giurisdizione del giudice amministrativo - evidenziano l'avvenuta 'giurisdizionalizzazione' dell'istituto”[iii]. Analogamente, il Consiglio di Stato ne aveva rilevato il carattere “sostanzialmente giurisdizionale”[iv]. 

La Corte costituzionale, superando la propria giurisprudenza che - prima delle modifiche legislative di cui si discorre - riconosceva al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica natura amministrativa[v], prende atto del mutamento in senso giurisdizionale del rimedio.

Il revirement è fondato, soprattutto, sulla natura del parere del Consiglio di Stato  che, divenuto vincolante ai sensi di quanto previsto dalla l. n. 69/2009[vi], assume carattere di decisione, modificando conseguentemente “l’antico ricorso amministrativo, trasformandolo in un rimedio giustiziale, che è sostanzialmente assimilabile ad un “giudizio”, quantomeno ai fini dell’applicazione dell’art. 1 della legge cost. n. 1 del 1948 e dell’art. 23 della legge n. 87 del 1953.”

L’utilizzo dell’avverbio “sostanzialmente” ed il confine stretto tracciato all’“assimilazione”  (l’applicazione della l. cost. n. 1/1948) rendono, tuttavia, la conclusione meno netta di quanto ci si potesse attendere. La Corte costituzionale, dunque, compie un altro passo verso la giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, ma non pare possa dirsi che sia quello definitivo.

D’altra parte, chiamata in causa è la nozione stessa di giurisdizione, tema rispetto al quale l’ultima parola sembra da sempre la più difficile da scrivere[vii].

[i] La previsione, com’è noto, è stata introdotta dall’art. 69 della l. n. 69/2009 che, modificando l’art. 13, comma 1, d.P.R.  n. 1199/1971, prevede chiaramente che l’organo consultivo, «(s)e ritiene che il ricorso non possa essere deciso indipendentemente dalla risoluzione di una questione di legittimità costituzionale che non risulti manifestamente infondata, sospende l’espressione del parere e, riferendo i termini e i motivi della questione, ordina alla segreteria l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 23 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87, nonché la notifica del provvedimento ai soggetti ivi indicati».

[ii] La legittimità della norma in questione era, in verità, già stata il presupposto della precedente sentenza n. 265 del 13 novembre 2013, con la quale la Corte costituzionale aveva dichiarato ammissibile una questione sollevata dal Consiglio di giustizia amministrativa, proprio sulla base dell’applicazione dell’art. 69 l. n. 69/2009, in virtù del rinvio operato dall’art. 12 d.lgs. n. 373/2003 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana concernenti l’esercizio nella regione delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato). In tale precedente occasione, tuttavia, la Corte si era limitata ad applicare la norma senza svolgere alcuna riflessione circa la legittimità costituzionale della stessa.  Il tema della propria legittimazione ad adire la Corte costituzionale in sede di emissione del parere nell’ambito del ricorso in parola era stato invece affrontato in modo esplicito proprio dal  Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria n. 9 del 6 maggio 2013) il quale ha ritenuto che “non si pone un problema di compatibilità, rispetto alla riserva di legge costituzionale relativa alla disciplina di condizioni, forme e termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale (art. 137 Cost., comma 1 (…) dal momento che non è precluso al legislatore ordinario - nel rispetto del divieto di istituzione di nuovi giudici speciali - di riconoscere o confermare la natura giurisdizionale di una sede in cui una controversia è dibattuta tra le parti in contraddittorio ed è decisa da un giudice terzo ed imparziale ai sensi dell’art. 1 della L cost. 9 febbraio 1948, n. 1, e dall’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 23”.

Sui dubbi in ordine alla legittimità costituzionale dell’art. 69 l. n. 69/2009 cfr., in dottrina, AULETTA, Il legislatore muove un passo (l’ultimo) verso la giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, in Foro amm. T.A.R., 2009, 1619 e ss.; PIGNATELLI, Sulla “natura” del ricorso straordinario. La scelta del legislatore, in Nel diritto, 2009, 1488.

[iii] Cass., sez. un., sent. n. 23464 del 2012; nello stesso senso Cass, sez. III civile – sent. n.200542 del 2013.

[iv] Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 6 maggio 2013, n. 9.

[v] Corte cost., sent. n. 254 del 2004.

[vi] L’art. 69, secondo comma, della legge n. 69 del 2009, modificando l’art. 14 del d.P.R. n. 1199 del 1971, ha stabilito che «La decisione del ricorso straordinario è adottata con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministero competente, conforme al parere del Consiglio di Stato».

[vii] Sulla nozione di giurisdizione, cfr., per tutti: CHIOVENDA G., Principi di diritto processuale civile, Napoli, 1928, 301; ID., Istituzioni di diritto processuale civile, II, Napoli, 1934, 8; CARNELUTTI F. Teoria generale del diritto, 1951, 11 ss. e 107 ss.; SATTA S., Giurisdizione (nozioni generali), in Enc. dir., XIX, Milano, 1970, 218.